В начале пандемии Даг Уолтерс преподавал ученикам младшей средней школы Туэнтинайн-Палмс дистанционно из пустого класса. Закрытие школ усугубило учебные потери, начавшиеся задолго до этого.

Новые результаты Национальной оценки образовательного прогресса (NAEP) дают повод для осторожного оптимизма: показатели девятилетних детей, участвовавших в оценке долгосрочных тенденций в чтении и математике, немного выросли по сравнению с предыдущими результатами. В чтении рост оказался достаточным, чтобы вернуться к уровню, наблюдавшемуся перед пандемией COVID-19.

Однако радоваться этим результатам без оговорок не стоит. Даже небольшое повышение баллов часто воспринимают как предвестник долгосрочного улучшения образования. Между тем результаты тринадцатилетних участников, второй возрастной группы в этой оценке, не изменились по сравнению с предыдущим обследованием и по-прежнему заметно ниже допандемийного уровня.

Сосредоточенность на том, вернулись ли учащиеся к допандемийным показателям, скрывает важный факт: снижение успеваемости американских школьников началось ещё до пандемии и в целом продолжалось после неё. Это затрудняет оценку её реального влияния и меняет взгляд на меры по восполнению пробелов.

За последние полвека средняя успеваемость почти не улучшилась, а значительные различия между учащимися из разных социально-экономических групп сохраняются — несмотря на существенный рост расходов на школы и многочисленные реформы. Среди них были новые учебные программы, попытки повысить ответственность школ за результаты и общенациональные стандарты. В более широком контексте становится ясно: нынешним политикам и педагогам нужно не только искать краткосрочные способы наверстать упущенное, но и задуматься о фундаментальных изменениях.

Успеваемость школьников в XXI веке

Здравый смысл и научные исследования указывают на то, что знания и навыки, полученные в школе, влияют на работу демократии, доходы людей, а также силу и авторитет страны. Поэтому результаты таких оценок, как NAEP, помогают понять, чего ожидать в будущем. Средние баллы дают представление о навыках будущей рабочей силы, а распределение результатов между группами учащихся позволяет увидеть различия, для сокращения которых может потребоваться вмешательство государства. Долгосрочная динамика национальных оценок также помогает понять, работают ли меры по улучшению образования.

Пандемия COVID-19 повлияла на систему образования сильнее, чем любое отдельное событие послевоенного периода. Штаты и школьные округа обоснованно применяли разные способы восполнить ущерб, нанесённый учащимся, и не допустить экономических потерь из-за ослабления их навыков. Но оценивать эффективность этих мер нужно с учётом более долгосрочных тенденций в результатах учащихся.

Упрощённый способ оценить влияние пандемии — предположить, что ученики одного и того же класса, например восьмиклассники, добились бы одинаковых результатов до пандемии и во время неё. Но для более полного понимания состояния системы образования важно учитывать динамику и до, и после пандемии. Программа Main NAEP регулярно оценивает знания по чтению и математике у репрезентативных выборок четвероклассников и восьмиклассников в каждом штате. Эти данные позволяют увидеть более широкую картину результатов по стране и по отдельным штатам.

Снижение средней успеваемости

Результаты NAEP до и после пандемии показывают резкое падение средних баллов восьмиклассников: на 0,21 стандартного отклонения по математике и на 0,07 по чтению. Такое снижение соответствует почти целому году обычного обучения математике и немногим менее половины года — чтению.

Однако эти изменения за трёхлетний период, вероятно, плохо отражают истинное влияние пандемии. Баллы по математике и чтению снижались ещё до неё, причём особенно заметно — по чтению. Это указывает на то, что часть падения могла произойти и без перерыва в обучении.

Восстановления, на которое надеялись после пандемии, не произошло. Федеральное правительство направило 190 миллиардов долларов на государственное школьное образование от подготовительного до двенадцатого класса, и большая часть средств поступила непосредственно в школы. Но, хотя финансирование и программы предназначались для восполнения учебных потерь, баллы восьмиклассников не выросли и даже не остались на прежнем уровне — они продолжили снижаться. Особенно заметным было дальнейшее падение результатов по чтению.

С пандемией связано 72 процента общего снижения результатов восьмиклассников по математике, накопившегося с начала десятилетия. Для чтения соответствующая доля составляет лишь четверть. Более того, падение результатов по чтению после пандемии почти равно снижению, пришедшемуся на сам пандемийный период.

У четвероклассников наблюдается похожая картина: результаты достигли пика, затем заметно снизились и продолжили падать как во время пандемии, так и после неё. Относительное падение в пандемийный период было сильнее по математике. В чтении значительную часть общего снижения составили потери, пришедшиеся на периоды до и после пандемии.

Увеличение отставания

Одновременно со снижением средних результатов увеличивался разрыв между наиболее и наименее успевающими учениками. Баллы восьмиклассников по чтению, находящихся у десятого процентиля — близко к нижней границе распределения результатов, — снижались относительно результатов лучших учеников. Это увеличивало разрыв и указывало на ухудшение будущих экономических перспектив наиболее уязвимых учащихся. Во время пандемии результаты снизились и у сильных, и у слабых учеников, но сильнее всего пострадали учащиеся с низкими результатами. Это явление наблюдается во всех классах и предметах, охваченных NAEP. По математике и чтению у четвероклассников и восьмиклассников разброс результатов оказался шире, чем в любой из предыдущих оценок NAEP.

В NAEP успеваемость оценивается относительно ожиданий для каждого класса. Установлены пороговые уровни: базовый, продвинутый и высший. Поэтому прогресс или отставание слабых учеников можно оценить и по доле участников, не достигших даже базового уровня. На базовом уровне по чтению восьмиклассник должен понимать буквальный смысл текста и уметь делать некоторые выводы. По математике ученик этого класса должен понимать основные математические понятия и применять их в простых ситуациях. Эти навыки обычно необходимы, чтобы полноценно участвовать в жизни экономики, основанной на информации.

Доля восьмиклассников, не достигших базового уровня по математике и чтению, резко выросла во время пандемии. Но ухудшению навыков предшествовало существенное снижение, которое началось задолго до неё и продолжилось после.

Данные других оценок

Долгосрочное снижение успеваемости не объясняется особенностями программы Main NAEP, ориентированной на отдельные классы. Оно повторяется и в других оценках, которые позволяют сравнивать репрезентативные выборки американских учащихся с течением времени.

Другая версия NAEP — оценка долгосрочных тенденций, или LTT, — измеряет результаты по математике и чтению на протяжении нескольких десятилетий. Содержание Main NAEP менялось с учётом изменений школьных программ, тогда как содержание LTT оставалось прежним. Поэтому эта оценка даёт иной взгляд на сравнение результатов во времени. В целом LTT подтверждает картину Main NAEP: результаты девятилетних и тринадцатилетних детей достигли пика, а затем снижались. Лишь у девятилетних появились скромные признаки восстановления.

Такая же тенденция видна в результатах американских учащихся в международном исследовании TIMSS — оценке знаний по математике и естественным наукам. Она предназначена для сравнения результатов разных стран и охватывает репрезентативные выборки американских школьников. Примерно раз в четыре года TIMSS оценивает знания четвероклассников и восьмиклассников.

Результаты американских учащихся обоих классов по математике и естественным наукам заметно снизились между двумя последними оценками. Но падение началось раньше: результаты восьмиклассников достигли пика по математике и естественным наукам в разные периоды, как и результаты четвероклассников.

У американских учащихся в международной программе PISA наблюдается немного иная картина. PISA тоже предназначена для международных сравнений и оценивает репрезентативные выборки пятнадцатилетних по математике, чтению и естественным наукам. Оценка проводится раз в три года; одно из обследований пришлось перенести из-за пандемии. Результаты по всем предметам снизились между двумя последними оценками, но падение оказалось меньше, чем в NAEP. Результаты по математике достигли максимума раньше, чем показатели по чтению и естественным наукам.

Различия в результатах между штатами

Общенациональная тенденция к снижению успеваемости в первой четверти XXI века скрывает значительные различия между штатами. Они связаны не только с изменениями качества школ, но и с демографическими сдвигами, особенно важными на уровне штатов, а также с другими факторами, влияющими на обучение. Тем не менее ответственность за преодоление учебного отставания лежит на школах каждого штата — как из-за конституционной ответственности штатов за образование, так и потому, что именно через школы государственная политика может сильнее всего влиять на успеваемость.

Согласно NAEP, в 23 штатах результаты восьмиклассников по математике достигли максимума ещё до начала десятилетия, а ещё в 16 штатах — к началу следующего десятилетия. По чтению пиковых результатов к этому времени достигли девять штатов, ещё в 25 они пришлись на начало следующего десятилетия. Накануне пандемии максимальных наблюдавшихся результатов достигли лишь четыре штата по математике и три — по чтению.

По результатам NAEP, успеваемость восьмиклассников по математике и чтению превышала уровень начала века лишь в четырёх юрисдикциях: Калифорнии, округе Колумбия, Гавайях и Миссисипи.

Различия между штатами хорошо видны по снижению результатов относительно индивидуального максимума каждого штата. Медианное падение по математике превышает одну треть стандартного отклонения. Значения варьируются от 0,11 стандартного отклонения в Теннесси до 0,56 в Техасе. По чтению диапазон простирается от нулевого снижения в округе Колумбия, где результаты достигли максимума в последней оценке, до 0,48 стандартного отклонения в Вермонте. Лишь в трёх юрисдикциях — Луизиане, округе Колумбия и Миссисипи — снижение составляет не более 0,1 стандартного отклонения.

В медианном штате на пандемийный период пришлось лишь половина совокупного снижения результатов по математике и чтению относительно пика. Но различия между штатами велики. На Аляске менее четверти общего падения в 0,5 стандартного отклонения произошло во время пандемии. В Теннесси и Миссисипи, напротив, значительное восстановление после пандемии компенсировало большую часть снижения относительно пика. Поэтому падение в пандемийный период оказалось больше общего снижения от пикового уровня.

Экономические последствия снижения успеваемости

Ухудшение результатов обучения за последнее десятилетие обернётся серьёзными экономическими потерями для учащихся, штатов и США в целом. Стандартные отклонения трудно напрямую соотнести с повседневным опытом, но экономические последствия нехватки навыков понятны: исследования показывают, что люди с более глубокими знаниями в среднем больше зарабатывают. Штаты и страны с более квалифицированной рабочей силой, то есть большим «запасом знаний», в долгосрочной перспективе растут быстрее. Недостаточные навыки учащихся, учившихся во время пандемии, приведут к меньшим заработкам после их выхода на рынок труда, и разница в доходах сохранится на протяжении всей трудовой жизни. Национальная экономика также будет расти медленнее, чем могла бы при сохранении более высоких результатов обучения.

Если опираться на прежние оценки влияния навыков на доходы, нынешние учащиеся могут рассчитывать в среднем почти на 8 процентов меньший заработок за всю жизнь. На потери, связанные с падением успеваемости именно во время пандемии, приходится лишь половина этого снижения. Для наиболее уязвимых учеников потери будут значительно больше: в последнее десятилетие их результаты снижались сильнее, чем у более благополучных сверстников.

Ожидаемые совокупные потери для страны настолько велики, что на их фоне большинство текущих экономических и бюджетных дискуссий выглядит малозначительным. На основе исторических взаимосвязей можно оценить, каким был бы темп роста экономики США при сохранении пиковых результатов учащихся. В среднем ВВП был бы на 6 процентов выше ежегодно до конца столетия, если бы удалось сохранить уровень успеваемости, достигнутый на пике. Приведённая стоимость экономического роста, утраченного из-за снижения результатов обучения, примерно втрое превышает нынешний ВВП страны — 31 триллион долларов. Это намного больше совокупных потерь ВВП во время Великой рецессии и рецессии, вызванной пандемией.

Вряд ли пробелы в навыках исчезнут сами собой у тех, кто уже окончил школу: ни высшие учебные заведения, ни бизнес не имеют опыта эффективного восполнения таких пробелов. Иными словами, более 50 миллионов человек, покинувших среднюю школу с разной степенью учебного отставания за последнее десятилетие, вероятно, столкнутся с потерями доходов на протяжении жизни.

Поскольку успеваемость начала снижаться ещё до пандемии, простого возвращения к показателям перед ней хватило бы, чтобы компенсировать лишь половину прогнозируемых экономических потерь. Даже оставшиеся потери будут огромными и повлияют на благополучие людей, финансовые возможности государства и место США в мире. В первые месяцы после начала пандемии многие говорили о необходимости не просто вернуться к прежнему состоянию школ, но и сделать их лучше. Если ученики вернутся лишь к прежнему темпу обучения, многим не удастся наверстать упущенное без существенного увеличения продолжительности школьного обучения.

Уроки прошлого

Опасения по поводу успеваемости американских школьников появились не вчера, но пандемия сделала их особенно заметными. Педагоги и политики неоднократно призывали улучшить образование. Одним из самых влиятельных документов стал доклад «Нация в опасности: необходимость реформы образования», подготовленный по поручению Министерства образования США при администрации Рональда Рейгана и написанный преувеличенно тревожным языком. Он опирался на мысль, актуальную и сегодня: «Давно прошло то время, когда судьбу Америки обеспечивали лишь обилие природных ресурсов, неиссякаемый человеческий энтузиазм и относительная изоляция от разрушительных проблем старых цивилизаций». Мало кто станет оспаривать этот вывод или утверждать, что американским школам сегодня не нужны реформы.

За десятилетия после выхода доклада политики и педагоги испробовали множество подходов. Среди реформ были расширение требований к выпускникам, повышение зарплат учителей, сокращение размеров классов, усиление ответственности школ за результаты, расширение дошкольного образования, новые программы и технологии, альтернативные модели управления, чартерные школы и другие варианты выбора для родителей, комплексная поддержка учащихся и значительное увеличение финансирования. Результаты оказались скромными.

При рассмотрении этих реформ выделяются несколько моментов. Во-первых, большинство из них были постепенными и изолированными: меняли одну часть системы, почти не учитывая другие её элементы и реформы. Во-вторых, даже многообещающие подходы редко внедрялись широко. От них отказывались или отодвигали их в сторону ради новых реформ.

В-третьих, что важнее всего, эти реформы не сработали. Результаты тринадцатилетних по математике в оценке LTT выросли на 0,3 стандартного отклонения за период от начала доклада до пика, но последующий спад почти полностью свёл этот рост на нет. Сопоставимые результаты тринадцатилетних по чтению к пику выросли на 0,2 стандартного отклонения, затем опустились до прежнего низкого уровня и оставались такими же. После десятилетий масштабных реформ и более чем двукратного роста расходов на одного ученика с поправкой на инфляцию система всё ещё сталкивается с проблемами, обозначенными в докладе.

Эти меры не помогли сократить разрыв между учащимися из неблагополучных семей и их более обеспеченными сверстниками. Ещё до доклада президент Линдон Джонсон объявил войну бедности и назвал образование долгосрочным способом преодолеть социально-экономическое неблагополучие, воздействуя на причины бедности, а не только на её последствия. Если проследить разрыв в успеваемости между социально-экономическими группами от начала этой кампании до начала пандемии, он так и не сократился. После пандемии разрыв стал ещё шире.

После пандемии меры образовательной политики были сосредоточены почти исключительно на снижении успеваемости в пандемийный период. Предполагалось, что главная задача — вернуть учащихся к допандемийному уровню. Многие программы стремились компенсировать потерянное учебное время и помочь тем, кого пандемия затронула сильнее всего, — ученикам с низкой успеваемостью и из неблагополучных семей. Но данные ясно показывают, что этих усилий оказалось недостаточно. Удлинение учебного дня и года, интенсивное репетиторство и дополнительная технологическая поддержка либо внедрялись неэффективно, либо, даже если приносили пользу, не получали широкого распространения. По большинству показателей успеваемость снижалась и после окончания пандемийного периода, несмотря на эти меры.

Иной взгляд на реформу

Вместо дальнейших мелких изменений внутри нынешней системы необходимо переосмыслить то, как работают школы. Последние полвека реформы были нацелены на улучшение отдельных частей государственного образования, но сохраняли основу существующей институциональной модели. Это были дополнительные меры, правила и ограничения для предотвращения неудач, а также расширение уже существующих программ. Даже многообещающие подходы не дали ожидаемого результата. Общая неудача реформ подчёркивает необходимость взглянуть на проблему иначе и провести фундаментальные институциональные изменения.

Динамика выработки образовательной политики тоже показывает масштаб проблемы. Даже если школьная программа успешно работает в широком масштабе и её эффективность подтверждена результатами, штаты и школьные округа не спешат её перенимать. Пример — системы оплаты учителей с учётом результатов их работы, введённые в Вашингтоне, округ Колумбия, и Далласе, штат Техас. Они показывают, что оценка и оплата труда учителей с учётом эффективности преподавания могут значительно повысить результаты учащихся. Однако такие новаторские системы не соответствуют привычным для большинства округов подходам к контрактам и управлению, поэтому их переняли немногие. Дело не в том, что учителя и директора не хотят улучшения результатов, а в том, что другие приоритеты часто оказываются важнее.

Попытки ввести значимые стимулы для учителей и школьных администраторов сталкиваются с серьёзным сопротивлением, но иногда всё же увенчиваются успехом. Попытка сделать это в рамках федеральной программы Race to the Top вызвала резкую реакцию; последующее законодательство прямо запретило подобные меры. Однако длительная борьба за оплату труда по результатам в Вашингтоне, округ Колумбия, завершилась успехом: успеваемость учащихся заметно выросла, а система сохранилась при нескольких новых руководителях школьного округа. В Далласе изменение системы оценки и оплаты труда потребовало многолетней подготовки, но тоже пережило смену нескольких руководителей.

Похожие на далласскую системы распространились и в Техасе благодаря грантам, учреждённым законодательным собранием штата для поддержки округов, готовых изменить оценку и оплату труда. К настоящему времени на участие подали заявки 809 округов — около двух третей всех округов штата. После того как штат взял их под управление, Хьюстон — крупнейший школьный округ Техаса — и ещё несколько округов быстро начали переходить к подобной модели.

Для создания системы, которая постоянно стимулирует улучшение результатов и поощряет его, потребуется изменить роль властей штатов и федерального правительства. Один пример возможных изменений предлагает доклад Совета по будущему образования при Институте Гувера. В докладе подчёркивается важность ориентации на результаты учащихся, стимулов для их достижения и учёта различий в возможностях и запросах местных сообществ. Единые предписания и правила сверху могут мешать инновациям.

Поскольку образование организуется на местном уровне, федеральная власть должна поддерживать систему, а не контролировать её. В её задачи могут входить сбор данных, исследования и стимулы для нововведений и улучшений вместо предписаний и ограничительных правил. Штатам, в свою очередь, следует создавать условия для местных инициатив, не обращаясь со всеми округами одинаково. Например, округам с высокими результатами можно предоставить широкую свободу действий, а для менее успешных округов установить более строгие требования и рекомендации.

Если политики решат перестроить систему образования, у них будет немало вариантов. Но история показывает: вместо небольших поправок к застоявшейся системе стоит выбрать новую модель, в которой главную роль играют результаты.

Что ждёт американское образование

Пандемия забрала большую часть внимания, уделяемого школьной политике, и отвлекла его от менее резкого, но более раннего снижения успеваемости. В международном исследовании PISA США заняли 34-е место среди участвовавших стран по математике. Результат оказался ниже среднего показателя стран ОЭСР: США опередили Словакию, но уступили Мальте. Экономика страны развивалась успешно не только благодаря системе образования. Ей помогли устройство экономики и способность привлекать и трудоустраивать высокообразованных иммигрантов, особенно специалистов в области науки, технологий, инженерии и математики. Но нет гарантии, что эти преимущества сохранятся. Без них стране пришлось бы полагаться на квалификацию собственной рабочей силы, которая начинает формироваться в государственных школах.

Чтобы улучшить результаты системы образования, необходимы фундаментальные перемены. Многочисленные широко разрекламированные, но незначительные изменения за последние полвека не сработали. Снижение успеваемости продолжается уже около десятилетия; пандемия усугубила его, но главной причиной стали системные проблемы.

Пора извлечь уроки из многолетних неудачных попыток дополнить систему, не желающую меняться. Неужели мы правда считаем, что следующее небольшое изменение её преобразит?