В 1990-е и 2000-е годы сторонники выбора школы добивались, чтобы штаты вводили ваучеры, стипендии и чартерные школы. Это должно было помочь большему числу семей получить альтернативу местной государственной школе. Затем в Аризоне создали первую программу счетов на образовательные расходы (Education Savings Accounts, ESA): родители могли тратить государственные средства не только на обучение в частной школе, но и на широкий набор образовательных товаров и услуг.

Сейчас более десятка штатов предлагают ESA учащимся общеобразовательных школ, а ещё три — детям с особыми образовательными потребностями. Сторонники выбора ценят возможность составлять индивидуальный набор услуг и открывать новые варианты, например гибридное домашнее обучение. Критики опасаются растрат, мошенничества и злоупотреблений, а также отхода от создания разнообразной системы качественных школ.

Чем гибкие счета лучше традиционных ваучеров? Как защитить программы от злоупотреблений? И что теряется при переходе от ваучеров и чартерных школ к ESA? Своими взглядами делятся три эксперта: Кэтрин Бэтгейт, старший советник EdChoice и генеральный директор и сооснователь SchoolForward; Алиша Томас Сирси, сооснователь и генеральный директор Center for Strong Public Schools, бывший депутат законодательного собрания Джорджии; и Эшли Роджерс Бернер, директор Института образовательной политики Университета Джонса Хопкинса.

Инструменты для создания собственного образования

Кэтрин Бэтгейт

«Почему разумно, чтобы ребёнок получал всё образование в одном здании? Почему бы не потратить часть ваучера на математику в одном месте, а на английский или естественные науки — в другом?» — спрашивал Милтон Фридман. «Почему ученик не может заниматься частью предметов дома, особенно теперь, когда есть интернет?»

Сегодня, благодаря счетам на образовательные расходы, это возможно.

Я не считаю, что ESA — волшебное решение всех проблем американского школьного образования. Вряд ли реформы в этой сфере вообще когда-нибудь найдут такую панацею. Но мы обязаны детям нынешнего и будущих поколений испробовать всё, что может повысить их шансы на успех в учёбе и дальнейшей жизни. ESA — новейшая форма выбора школы, уже показавшая большие перспективы за сравнительно короткий срок.

Данных об учебных результатах пока недостаточно, но родители широко поддерживают ESA. Новый опрос организации 50CAN, в котором участвовали более 20 000 родителей, показывает: они предпочитают такие счета чартерным школам; популярнее оказались лишь бесплатные занятия с репетитором и летние лагеря. ESA поддерживают 77% родителей. Посыл ясен: семьи больше не хотят выбирать другую готовую «коробку»-школу — им нужны инструменты, чтобы самим выстраивать образование ребёнка.

Их можно понять. Мир меняется, а системы образования по принципу единого подхода ко всем теряют популярность.

Десятилетиями движение за выбор школы оставалось скорее мечтой. Мы были аутсайдерами и боролись за то, чтобы дети не были заперты в пределах своего почтового индекса и получили шанс на лучшую жизнь. Главными инструментами были ваучеры и стипендии, финансируемые за счёт налоговых льгот. Появились и чартерные школы, оказавшие заметное влияние.

Теперь выбор — не мечта, а реальность. В таких штатах, как Аризона и Флорида, частными программами выбора школы пользуются более 10% учащихся.

За пределами единого пакета

Чтобы понять преимущества ESA, нужно учитывать ограничения ваучера как способа финансирования. Традиционный ваучер действует по принципу единого пакета: налоговые средства передают одному учреждению, а оно обеспечивает учебную программу, педагогов, спорт, социальную среду и специализированные услуги.

ESA позволяют «разукрупнить» образование. Родители могут составить индивидуальный набор услуг: сочетать учебные программы, специализированную терапию, занятия на неполный день и репетиторство. Если ребёнку нужна помощь с чтением, которой нет в частной школе, но которую предлагает местный репетитор, ваучер оставляет семью без подходящего решения. ESA дают ей возможность его найти. Это не мелкая поправка к политике, а принципиальное изменение: контроль переходит от учреждений к семьям.

Успеваемость — или её отсутствие

Упадок традиционной промышленной модели школы подчёркивает, насколько срочно нужны перемены. Долгое время мы говорили о застое в учебных результатах. Теперь данные показывают резкое падение.

По результатам Национальной оценки образовательного прогресса (NAEP), американские школьники показывают одни из худших результатов за всю историю наблюдений. Для старшеклассников данные особенно тревожны: примерно 45% учеников 12-го класса не достигают базового уровня по математике, а результаты по чтению достигли исторического минимума. Особенно серьёзно расширился разрыв в успеваемости на всех проверяемых уровнях. Результаты 10% лучших участников тестирования остаются стабильными, а показатели учащихся из нижнего квартиля резко ухудшились. Это говорит о том, что традиционная «подушка безопасности» государственной школы изношена почти до предела.

Одновременно падает доверие общества. Согласно опросу Gallup, удовлетворённость качеством школьного образования в США достигла рекордно низких 35%. Почти три четверти американцев считают, что система движется «не в том направлении».

Результаты ухудшаются, несмотря на централизованные системы подотчётности государственных школ. Рейтинги и тестирование не остановили спад. В лучшем случае эти инструменты показали, где и почему система не справляется. Такая информация полезна, но сама по себе не обеспечивает подотчётность. Для этого нужно принимать меры в ответ на ухудшение результатов.

Это различие важно при обсуждении надзора за ESA. Системы, применяемые для контроля государственных школ, не улучшили результаты учащихся. Нет оснований полагать, что перенос тех же механизмов на ESA даст иной эффект. Программы должны защищать от мошенничества и нецелевого использования средств, но не должны воспроизводить бюрократическое микрорегулирование, которое подвело традиционную систему. Самый прямой механизм подотчётности здесь — право родителей уйти от поставщика услуг, который не помогает их ребёнку, и направить средства другому.

Революция в школьном образовании

Пока традиционная система испытывает трудности, мы наблюдаем «революцию» в школьном образовании: быстро появляются новые модели, в которых индивидуальный подход важнее стандартизации. Всё больше семей выбирают домашнее и гибридное обучение, микрошколы и дистанционные занятия.

Гибридные модели стали одним из наиболее быстро растущих сегментов американского образования. В микрошколах учатся около двух миллионов детей. ESA облегчили доступ к таким вариантам: по данным Национального центра микрошкол, 38% микрошкол получают государственное финансирование через программы выбора школы.

Первые данные об этих моделях, в основном предоставленные самими операторами школ, выглядят убедительно. Из микрошкол, которые отслеживают прогресс учащихся, 81% сообщают о приросте знаний, соответствующем одному-двум годам обучения за год; 16% заявляют о приросте в два-три года. Семьи, пользующиеся услугами KaiPod — крупнейшей в стране сети микрошкол, — сообщают об удовлетворённости на уровне 93%, почти на 20 процентных пунктов выше, чем у родителей в государственных школах. Семьи ценят не только результаты тестов, но и гибкое расписание, малые классы и реальное участие родителей.

Именно такое разнообразие поддерживают сторонники ESA. Эти счета не сокращают выбор качественных вариантов, а расширяют его. Вместо представления о школе как о здании, куда нужно ходить, образование становится услугой, которую семья подбирает под себя. Так реализуются две главные идеи движения: родители лучше знают своих детей, а образование не должно быть одинаковым для всех.

Частный сектор в этом отношении опередил образовательную политику. Предприниматели и семьи создают разнообразную систему качественных вариантов. Политике нужно догнать действительность. Расширение программ ESA на новые штаты поможет этому.

Почему ESA важны для доступности

Главный довод в пользу ESA связан с равенством возможностей. Без этих счетов революция в образовании останется привилегией богатых.

Частная школа обходится родителям в среднем в 15 000 долларов в год. Полный день в микрошколе стоит от 5 000 до 15 000 долларов. Без ESA общество рискует разделиться на две группы: обеспеченные семьи, которые могут отказаться от традиционной государственной школы, и семьи с низким доходом, запертые в пределах своего почтового индекса.

Критики часто спрашивают: зачем выделять средства семьям с высокими доходами? В книге «Свободны выбирать» Фридман отвечал: «Ваучеры почти не улучшили бы качество образования для богатых; для среднего класса улучшили бы умеренно; для людей с низкими доходами — чрезвычайно». По его мнению, выгода для малообеспеченных семей перевешивает тот факт, что некоторые состоятельные родители перестанут «платить дважды» за образование — налогами и оплатой обучения.

Кроме того, как убедительно доказывал Деррелл Брэдфорд, всеобщие программы политически приемлемее, а значит, устойчивее. Когда в них заинтересованы представители среднего и высшего классов, они активнее защищают их от бюрократического сворачивания. Если государственная часть финансирования следует за ребёнком, это открывает путь к демократизации инноваций. Десять семей с низкими доходами могут объединить средства ESA и не просто выбрать школу, а нанять педагога и открыть собственную.

Как переосмыслить финансовую подотчётность: поощрение и наказание

Некоторые опасаются, что расходы в рамках ESA недостаточно контролируются. Этот страх настолько распространён, что даже консервативным штатам, обычно выступающим за свободу выбора, трудно определить подходящий уровень контроля.

На деле ESA относятся к государственным программам с наименьшим уровнем мошенничества. В Аризоне на «нецелевое использование» приходится менее 2% расходов ESA. Для сравнения: доля ненадлежащих выплат пособий по безработице составляет 22%, а по программе Medicaid — около 16%. О низком уровне злоупотреблений ESA можно говорить потому, что есть данные о каждой транзакции. Подобной информации о расходах школьных округов или чартерных школ у нас нет.

Несмотря на низкий уровень нецелевых расходов, финансовую подотчётность можно улучшить, не перегружая программу регулированием.

В своей работе о проектировании политики ESA я писала, что слишком часто система исходит из презумпции вины родителей. Действующая модель, требующая предварительного разрешения расходов, создаёт гонку на понижение: родители должны получить одобрение, выбирать из ограниченного списка или рисковать, надеясь на возмещение расходов. Пищевая сода остаётся тем же продуктом, используется ли она в научном опыте или для уборки ванной. Но поскольку назначение разное, администраторам трудно решить, можно ли оплачивать её из ESA. Если запретить соду, свобода в образовании немного сократится. Тысячи подобных решений со временем сделают программу всё менее гибкой и более единообразной. Бюрократия сокращает выбор и индивидуальную настройку, ради которых и создавались ESA.

Ещё одна проблема — несовпадение стимулов у сторонних администраторов программ. Родители иногда запрашивают дорогие покупки — например, велосипеды и лыжное снаряжение. Администраторы тревожатся, а одобрение сомнительной, по мнению публики, покупки может вызвать негативную реакцию в СМИ. Но почему бы родителям не попытаться получить одобрение? Если им откажут, они ничего не потеряют; если покупку разрешат, они выиграют. Поэтому у родителей есть стимул просить как можно больше.

Администратор же, нанятый штатом, заинтересован в осторожных решениях и избегании риска. Он может отказать в расходах, которые не кажутся заведомо оправданными, опасаясь общественной критики или расторжения контракта. Если законодатель или регулятор позже возразит против дорогой покупки за счёт ESA, выговор получит администратор, а не родитель. В результате стороны оказываются по разные стороны баррикад, а без противовеса программа со временем воспроизведёт тот самый единый образовательный пакет, от которого ESA должны избавить семьи.

Решение — выстроить стимулы так, чтобы родители относились к средствам ESA как к своим деньгам. Если они смогут сберегать средства или тратить их по своему усмотрению, их поведение изменится. Если за оплату не связанных с образованием покупок грозят последствия, родители будут внимательнее распоряжаться средствами. Политика может сочетать поощрение и наказание, чтобы сдерживать растрату, мошенничество и злоупотребления, не ограничивая свободу выбора.

Поощрение — перенос остатка средств. Во многих программах действует принцип «используй или потеряешь». Он стимулирует родителей потратить как можно больше сразу, иногда придумывая способы не оставить неиспользованных средств. Я предлагаю переносить остаток на следующий учебный год в течение всего школьного обучения — от подготовительного до двенадцатого класса (K–12), а также разрешить накапливать его для расходов на последующее образование. Если родители знают, что сбережения помогут оплатить обучение ребёнка в колледже, у них появится стимул экономить. Это повысит чувствительность к цене без дополнительного государственного надзора.

Наказание — чёткие последствия. Следует отказаться от предварительного одобрения расходов, которое трактует всех родителей как потенциальных мошенников. Вместо этого штатам нужно проводить последующие проверки на основе оценки риска, как это делает Налоговая служба США. При зачислении в программу родители должны подписывать ясное и обязательное соглашение. Если проверка выявит, что средства были потрачены не по назначению сознательно, последствия должны быть быстрыми: немедленное исключение из программы, обязательный возврат средств с процентами, а в случае уголовного мошенничества — преследование по закону. При добросовестной ошибке достаточно потребовать возврат. Доверяя родителям, которые соблюдают правила, и реагируя на доказанные нарушения, штат сможет защитить программу и сохранить свободу выбора.

Обязательства перед семьёй

Движение за выбор школы стоит перед важным выбором: быть реформаторами, которые хотят лишь немного эффективнее управлять существующей системой, или освободителями, верящими в силу семьи.

Поддержка ESA означает отход от промышленной модели и переход к обучению, в центре которого находится ученик. Эти счета воплощают обещание Милтона Фридмана: рынок образования ограничен только воображением родителей и потребностями их детей.

Я верю в силу выбора школы — и поэтому выступаю против ESA

Алиша Томас Сирси

Я решительно защищаю государственное образование.

Я сама выросла благодаря выбору школы внутри государственной системы. Во Флориде, где прошло моё детство, возможность выбирать школу изменила ход моей жизни. Этот опыт повлиял на мою работу в законодательном собрании Джорджии. Я была соавтором поправки к конституции, создавшей Комиссию Джорджии по чартерным школам, и подготовила законопроект HB 251 о переводе учеников между государственными школами одного округа. Он открыл новые возможности для тысяч семей. Я радуюсь, когда посещаю чартерную школу, получившую разрешение штата, или слышу от родителей, что закон, за который я боролась, помог их ребёнку найти подходящую школу.

Я говорю об этом, чтобы было ясно, с какой позиции утверждаю: стипендия Promise в Джорджии и более широкое продвижение ESA в стране — не выбор школы для тех учеников, которым эти программы призваны помочь. Под видом свободы образования они предлагают куда более ограниченные возможности, гораздо меньше подотчётности и несут больший риск для детей, которым должны служить.

Я не сомневаюсь в добрых намерениях всех сторонников ESA. Среди них есть мои коллеги и союзники, и я понимаю, чего они хотят добиться. Но в этой работе я научилась больше смотреть на последствия, чем на намерения. А последствия программ ESA для школ и учеников, которым особенно нужна помощь, не соответствуют обещаниям.

Как это выглядит изнутри школы

Я недавно поговорила с руководительницей небольшой частной школы в Джорджии. До запуска стипендии Promise набор учеников там был стабильным, хотя и небольшим. Эта беседа яснее всего показала мне проблемы ESA. Когда появилась стипендия, школа увидела возможность вырасти, получить доход и обучать больше детей. Она стала принимать учеников со стипендиями, и набор увеличился.

Теперь директор сожалеет об этом решении. Она с большим раздражением описала разрыв между обещаниями стипендии семьям и тем, что школа в действительности может предоставить на 6 500 долларов в год на одного ученика.

Начнём со специального образования. У ученика с индивидуальным планом обучения (IEP) могут быть особые условия, специализированное преподавание, сопутствующие услуги и индивидуальная поддержка. 6 500 долларов недостаточно, чтобы покрыть их стоимость. Государственные школы не могут отказать ученикам: закон обязывает их обучать каждого ребёнка, независимо от расходов. Частные школы не связаны таким требованием. Многие отказывают детям с инвалидностью, не желая вкладывать нужные средства. Другие готовы их принять, но не располагают инфраструктурой, профильными специалистами и общими ресурсами, которые государственные системы создавали десятилетиями. Стипендия в 6 500 долларов не изменит положение большинства частных школ.

Ещё одна трудность — помощь ученикам из школ, которые постоянно показывают низкие результаты. Стипендия Promise предназначена именно для детей из школ, входящих в нижний квартиль рейтинга успеваемости Джорджии. По определению, такие ученики отстают и могут сталкиваться с серьёзными поведенческими трудностями, вызванными годами обучения в условиях нехватки ресурсов. Им нужно больше поддержки, но размер стипендии не зависит от потребностей ребёнка.

Как объяснила директор, если школа принимает отстающих учеников, ей нужны средства, чтобы их обучать. Честный ответ, по её мнению, таков: этого не произойдёт.

Семьи сталкиваются и с расходами, которых могли не ожидать. Стипендия в частной школе не покрывает всего: родителям могут понадобиться деньги на форму, школьные сборы, обеды и часть платы за обучение сверх лимита. Но серьёзнее всего растущий разрыв между размером стипендии и реальной стоимостью частного образования. Во многих школах плата за обучение значительно превышает сумму стипендии, и, вероятно, будет расти быстрее, чем её лимит. Для семьи, которая не может покрыть разницу, выбор школы быстро становится недоступным.

Программа также выявила проблемы с кадрами и вместимостью школ. Директор с сожалением рассказала, что опытные учителя говорят об уходе: требования к их работе сильно изменились. Теперь от них ждут, что они будут удовлетворять более широкий спектр учебных и иных потребностей без дополнительных сотрудников, подготовки и ресурсов, характерных для крупных государственных систем. Многие выбрали небольшую частную школу, часто с более низкой зарплатой, потому что им нравилась рабочая среда и они хотели сосредоточиться на преподавании. По словам директора, культура школы меняется, а впервые за долгое время возникли трудности с удержанием учителей.

Директор не собирается сдаваться, но прямо сказала, что программа повлияла на её школу. Она также отметила: близлежащие частные школы с устойчивым положением и более состоятельными семьями учеников не принимают участников Promise. «Им не нужны эти деньги», — сказала она. Это заставляет задуматься, не принимают ли стипендии в основном школы, которым не хватает средств. Если школа берёт государственные деньги прежде всего потому, что нуждается в доходе, что это говорит о качестве образования, которое она может предоставить, пусть даже с самыми добрыми намерениями?

О разрыве в финансировании не хотят говорить

Стипендия Promise в Джорджии составляет 6 500 долларов на ученика в год. Согласно Education Law Center, средние расходы на одного ученика в государственных школах штата превышали 13 000 долларов; многие округа, особенно обслуживающие большое число малообеспеченных семей, считают и эту сумму недостаточной.

Иными словами, небольшим частным школам с ограниченным капиталом предлагают обучать детей с самыми серьёзными потребностями, выделяя им едва ли половину средств, получаемых государственными школами, которым и этих денег не хватает. При этом частные школы не обязаны соблюдать федеральные гарантии, обязательные для государственных.

В основе программы лежит противоречие в вопросе подотчётности, о котором редко говорят открыто. В некоторых штатах — но не в Джорджии — частные школы, принимающие средства ESA, не обязаны публиковать данные об успеваемости учеников. Без результатов тестов и объективной стандартизированной оценки семьи и политики не могут понять, чему учатся дети и работает ли программа.

Сторонники ESA возразят, что выбор родителей сам обеспечивает подотчётность: если дети не справляются, родители заберут их из школы. Я слишком уважаю семьи, которым должна служить эта программа, чтобы принять такой довод. Родители часто выбирают частную школу из соображений безопасности или потому, что она лучше отвечает особым потребностям ребёнка, с которыми государственная школа не справилась. Это понятно любой семье. Но обеспечить качественное образование и удовлетворить более широкие потребности детей должны прежде всего руководители сферы образования и политики, а не только отдельные родители. Во многих школах — государственных, чартерных и частных — в табелях у детей стоят высокие оценки. Без надёжных и прозрачных данных родители не могут сделать осознанный выбор. Мы требуем таких данных от государственных школ и должны требовать от частных тоже.

Логика подотчётности сталкивается с собственным ограничением. Директор сказала прямо: если штат потребует от частных школ соблюдать индивидуальные планы обучения, сообщать о результатах и соответствовать тем же стандартам, что и государственные учреждения, большинство участников программы перестанут принимать стипендиатов. Такая модель не окупится. Иными словами, требования подотчётности разрушат программу.

Это не недостаток проекта, который можно устранить более строгими гарантиями. Это структурное противоречие в его основе.

Кого программа действительно охватывает

ESA представляли как спасение для детей, оказавшихся в плохих школах, и возможность дать малообеспеченным семьям тот же выбор, который обеспеченные семьи считают само собой разумеющимся. Двенадцать лет я была депутатом от района Саут-Кобб в агломерации Атланты. Там много школ, отвечавших критериям Promise. Это именно те семьи, которым программа, согласно её собственным целям, должна была помочь.

Но когда программу запустили, начали принимать заявки и закрыли приём по окончании срока, семьи в моём и других округах о ней ничего не знали.

Я слышала об этом снова и снова — от общественных активистов, педагогов и родителей из разных частей штата. Семьи, чьи дети учились в подходящих под критерии школах, не получали никакой информации: ни листовок, ни приглашений на встречи, ни содержательной разъяснительной работы. О программе никто из них не слышал. Зато семьи, которые уже платили за частную школу и располагали связями, знаниями и временем, чтобы разобраться в новой государственной программе, точно знали, как подать заявку.

Это отражается и в данных. За два первых периода подачи заявок на стипендию Promise поступило около 15 000 заявлений. Примерно 8 600 учеников соответствовали условиям и получили одобрение — из 22 000 доступных мест. Программа использовала менее 40% предусмотренных средств. Сторонники утверждали, что критерии слишком строгие. Но правильный вопрос не в том, почему требованиям соответствовало так мало семей. Важно спросить, сколько детей, получивших стипендию, посещали школы из нижнего квартиля рейтинга качества — именно тех учеников программа и должна была поддержать. Если программу создают для учеников неуспевающих школ, но эти дети о ней не знают, это не расширение свободы выбора, а государственная субсидия для семей, уже выбравших частное образование. По данным Education Week, как минимум в девяти штатах с давно действующими программами ESA или ваучеров менее трети средств получают ученики, ранее посещавшие государственные школы. Большинство участников и до появления государственных средств учились в частных школах.

В этом и состоит фундаментальная проблема рыночных подходов к равенству в образовании: рынки лучше всего работают для людей, у которых уже есть ресурсы. Для остальных препятствия — недостаток информации и денег, трудности с бюрократическими процедурами — не мелкие проблемы, которые можно устранить улучшением системы. Это суть вопроса.

Более широкий контекст: когда политические усилия направлены не туда

Подчеркну: я не выступаю против выбора школы. Я утверждаю, что в нынешнем виде ESA не дают реального выбора семьям, которым он нужнее всего. Это механизм перенаправления государственных средств частным учреждениям — без общественной подотчётности, достаточных ресурсов для помощи ученикам с серьёзными потребностями и системы информирования семей, которым программа обещает помочь.

И происходит это в самый неподходящий момент.

Федеральное правительство сворачивает работу Министерства образования. В предложении федерального бюджета предусмотрено сокращение финансирования ведомства, в том числе на 8,5 миллиарда долларов для школьных программ. Закон об образовании лиц с инвалидностью (IDEA), поддерживающий учеников с инвалидностью, хронически недофинансируется; его собираются передать из ведения Министерства образования. Федеральная поддержка государственного образования, существовавшая десятилетиями, отступает шаг за шагом.

На этом фоне волна законопроектов о ESA в штатах не компенсирует сокращение федеральной поддержки. Для 90% американских детей, которые по-прежнему учатся в государственных школах, это ещё один сигнал: государство больше не считает их успех в учёбе своим главным приоритетом. Джорджия — показательный пример. Годами штат принимал отдельные законы о грамотности, которые давали мало результатов: разные ведомства проводили не связанные друг с другом программы подготовки педагогов, у руководства не было устойчивого плана и ясных обязательств финансировать реализацию. По данным NAEP, только около 30% четвероклассников в Джорджии читают на достаточном уровне. И всё же больше всего политических усилий и капитала в последние годы вложили не в решение этой проблемы, а в принятие программы ESA. Комплексный закон штата появился позже, но ученики начальной школы слишком долго ждали такого внимания.

Тем временем Джорджия присоединилась к федеральной программе поддержки выбора школы. Правила и порядок её работы ещё ожидаются.

Мне могут задать вопрос: если я поддерживаю чартерные школы, значит ли это, что я согласна со сторонниками ESA, которые говорят, что выбор школы не отнимает деньги у государственных школ, а позволяет финансированию следовать за ребёнком? Нет, и это различие принципиально. Чартерные школы — государственные. Они создаются на основании публичного закона, подчиняются механизмам общественной подотчётности, обязаны соблюдать индивидуальные планы обучения и сообщать об успеваемости. Ребёнок в чартерной школе остаётся частью государственной системы, со всеми её гарантиями, обязанностями и обязательством перед каждым учеником. Средства ESA направляются частным учреждениям, на которые эти требования не распространяются. Государственное финансирование и ярлык «выбор школы» сами по себе не делают программу подотчётной обществу. А речь идёт именно об этом.

Инвестировать в то, что работает: государственное образование

Я верю в государственное образование — не как в последний выбор или единственный вариант, который остаётся семьям, а как в один из самых сильных институтов демократии, способствующих равенству. За него стоит бороться.

Есть убедительные примеры того, чего можно добиться, если государственное образование получает поддержку. Государственные чартерные школы, если их грамотно лицензировать и контролировать, улучшали результаты учеников в некоторых из самых трудных сообществ страны. То же можно сказать о специализированных школах, переводах между школами одного округа и хорошо обеспеченных ресурсами школах по месту жительства. Эти модели исходят из того, что система должна работать для семей, а не наоборот. Здесь нет разрыва между стипендией и платой за обучение, и ребёнку не отказывают из-за того, что его индивидуальный план обучения слишком сложен. Именно такие модели доказали свою эффективность.

Движение за выбор школы выросло из серьёзного нравственного убеждения: будущее ребёнка не должно зависеть от почтового индекса, а дети расовых и этнических меньшинств и дети из семей рабочего класса должны иметь такой же доступ к хорошему образованию, какой обеспеченные, преимущественно белые семьи всегда могли купить. На этом убеждении строилась моя карьера. Я голосовала за него, защищала его в законодательном собрании Джорджии и видела, как оно работает.

В нынешнем виде ESA нельзя назвать выбором школы для детей, которым программа должна помочь. Денег недостаточно, подотчётности нет, семьи не информируют. А школы, готовые принять стипендиатов, слишком часто нуждаются в доходах, вместо того чтобы располагать ресурсами для эффективного обучения. Можно облечь это в слова о свободе и выборе, но детям из школ с самыми низкими результатами в Джорджии и по всей стране нужны не слова, а система, созданная для них. Именно поэтому я стала сооснователем Center for Strong Public Schools.

Государственное образование в лучшем виде и есть такая система. Наша задача — как политиков, защитников образования и людей, работающих в интересах детей, — создать систему мирового уровня. Именно этого заслуживает каждый ребёнок.

ESA: необходимы, но недостаточны

Эшли Роджерс Бернер

В конце XIX века американские системы школьного образования совершили два ошибочных поворота, отрицательно сказавшихся на семьях и детях. Во-первых, законодатели штатов прекратили финансировать школы вне школьных округов — это была структурная проблема. Во-вторых, образовательные ведомства сделали упор на процесс и навыки вместо гуманитарных наук — это была проблема содержания. Первое решение уменьшило роль родителей в образовании детей. Второе лишило образование одного из важнейших инструментов поддержки успеха учеников. Оба решения вызвали серьёзные споры, оба отошли от исторической практики и международных норм.

Однако со временем единая государственная школа и опустевшая учебная программа — «умение учиться» вместо конкретных знаний — стали привычными чертами американского образования. Мы забыли, что образовательный плюрализм, то есть государственное финансирование разных школ при соответствующем надзоре за академическим качеством, значил для родителей и чего позволял добиться. В результате «государственное образование» стали отождествлять с распределением детей по школам местных округов. Семьи с низкими и средними доходами лишились вариантов, доступных богатым: те могли выбрать частную школу или переехать в состоятельный пригород. Ещё одна тяжёлая потеря — постепенное исчезновение академического содержания. Как показывали Дайан Равич и Э. Д. Хирш, это привело к упрощению школьных занятий и слабым учебным результатам. Ниже я объясню, почему ESA исправляют первую ошибку, но не обязательно вторую. Второй проблеме я уделю больше внимания, поскольку давно выступаю за плюралистические решения первой.

Как ESA устраняют структурную проблему

ESA напрямую противостоят структурному неравенству американского образования: распределению учеников по месту жительства в единственное учреждение. Эти счета — новейшее дополнение к набору вариантов, куда входят чартерные школы, налоговые льготы и ваучеры. Начиная с 1990-х годов они постепенно ослабляли неравенство, заложенное в привязке к месту проживания. Число программ ESA выросло с одной до 18, или до 19, если считать все утверждённые законом программы, в том числе ещё не запущенные. Большинство программ объявлены всеобщими: в принципе, право на участие имеет любой ученик. Однако многие предусматривают разные уровни доступа и отдают приоритет детям из семей с низкими доходами или детям с особыми потребностями. Впервые с 1870-х годов некоторые штаты концептуально допустили, что родители могут выбирать, где, когда и как учится их ребёнок.

Самый убедительный довод в пользу ESA и других механизмов выбора — несправедливость системы, в которой есть только школа по месту жительства. Есть тысяча причин, по которым конкретная школа может не подойти ребёнку: её размер и расположение, внеучебные занятия, педагогические подходы, явные ценности и другие обстоятельства. Обеспеченные семьи могут что-то изменить, семьи с низкими доходами — нет. Сторонники плюралистических решений и левые, и правые давно критикуют модель единой школы именно по этой причине. Увеличение финансирования школьных округов не устранит неравенство, заложенное в монопольном управлении и ограниченном географией выборе школ.

Модель, в которой есть только школы округов, также противоречит практике 80% школьных систем мира — от Стокгольма до Лудхианы, от Парижа до Лагоса. Большинство из них финансируют посещение негосударственных школ. Нидерланды финансируют 36 типов школ, в том числе школы Монтессори, еврейские и светские, на равных условиях; все они оцениваются по единым академическим критериям. Федеральное правительство Австралии — крупнейший источник финансирования обучения в частных школах, многие ученики которых происходят из семей нижнего экономического квартиля. В таких разных странах, как Колумбия, Пакистан и Нигерия, в сфере образования работают разные поставщики услуг: некоммерческие организации, частный сектор и гражданское общество. То же происходит во многих провинциях Канады.

Кроме того, академические результаты негосударственных школ в целом положительны. Ученики частных школ в разных странах и чартерных школ в США обычно показывают более высокие результаты и лучше развивают гражданские компетенции, чем учащиеся государственных школ, даже с учётом семейного происхождения. Данных о микрошколах и домашнем обучении в США пока недостаточно, чтобы оценить их влияние. Но сообщения из бедных регионов мира показывают, что модели с ведущей ролью родителей бывают весьма успешны.

Таким образом, ESA и другие механизмы выбора помогают решить первую проблему американских школ и приблизить страну к международным нормам образовательного плюрализма. Поэтому я их поддерживаю.

Но они не решают проблему содержания

Несмотря на свои достоинства, ESA сами по себе не устраняют вторую проблему американского образования: недостаток академической требовательности, который мешает молодым людям добиваться успеха и становиться ответственными гражданами.

Этому есть две причины. Во-первых, в отличие от ваучеров, которые обычно оплачивают обучение в частной школе, большинство ESA позволяют комбинировать разные услуги — так называемый «разукрупнённый» подход. Родители, а пока это примерно 10–15% участников ESA, могут составить программу обучения ребёнка из длинного списка утверждённых поставщиков и продавцов. Список разрешённых покупок различается в разных штатах. В Аризоне в него входили надувной батутный замок, домашний морозильник, тренажёр Tonal и фен для собак, тогда как Миссисипи ограничивает ежегодные расходы на школьные принадлежности суммой в 50 долларов. Из-за различий между программами ESA подходят одним семьям, но могут не подойти другим.

Важнее то, что ESA не помогают повысить требования к американскому образованию, хотя это крайне необходимо. По результатам NAEP, только 31% четвероклассников и 28% восьмиклассников умеют читать на достаточном уровне; данные по математике столь же тревожны. Учитывая и пробелы в знаниях взрослых — согласно исследованию Annenberg, 30% взрослых американцев не смогли назвать все три ветви власти, — без решения проблемы качества ESA вряд ли дадут значимые возможности в широком масштабе. Более того, даже понять, помогли ли они, будет трудно: в большинстве штатов результаты учащихся не публикуются, даже в агрегированном виде.

Однако законодательная среда, благоприятная для ESA, налоговых льгот и ваучеров, может создать условия для успеха учеников во всех типах школ. Для этого нужны законы и правила, открытый мониторинг результатов с помощью тестирования и новые экзамены, проверяющие освоение предметных знаний, а не отдельные навыки. Вот почему штатам следует этим заняться и как это можно сделать.

Почему важно академическое качество

Главная причина, по которой власти штатов должны оценивать результаты учеников, — высокие цели нашей демократии в отношении образования, финансируемого из бюджета. Зачем мы облагаем людей налогами, чтобы оплачивать образование чужих детей? Чтобы дать им академические и экономические возможности и подготовить новое поколение граждан демократического общества. Цель — образованное общество, для которого нужны общие знания и единые ориентиры по основным предметам. Как понять, достигнута ли цель, если не оценивать учебные результаты? Законы и суды подтверждали эту обязанность даже в отношении школ, не получающих государственное финансирование.

Например, в деле Pierce v. Society of Sisters Верховный суд подтвердил права родителей, но одновременно отметил общественный интерес к качеству и содержанию частного образования и право штата «разумным образом регулировать все школы, проверять, контролировать и оценивать их». А отменяя дискриминационную расовую политику приёма частной школы в Виргинии, суд постановил, что родители «не имеют конституционного права давать детям частное образование, полностью свободное от разумного государственного регулирования». Суд не назвал оценивание идеальным способом регулирования, но мониторинг учебных результатов остаётся наименее навязчивым способом отслеживать успехи. Массовых школьных инспекций в США не было с конца XIX века: они дороги, а требование проводить их для всех финансируемых моделей отпугнуло бы качественные независимые школы.

Почему бы просто не считать удовлетворённость родителей мерой качества? Потому что образование касается не только родителей. Конечно, они важны, но их интерес — не единственный. В отличие от потребительского рынка, где человек выбирает джинсы или автомобиль, образование — общее дело с долгосрочными последствиями для демократии и экономики. Мне важно, чтобы ваши дети умели читать; вам важно, чтобы мои дети понимали, как работают демократические институты. Алексис де Токвиль писал о здоровом равновесии между личностью, государством и гражданским обществом. Более ста лет американское образование чрезмерно смещалось в сторону государства — это была первая проблема. Но это не значит, что теперь нужно полностью перейти на сторону отдельного человека и забыть об общем благе. Слишком многое поставлено на карту.

В последние годы родителей вводили в заблуждение завышенные оценки и рост числа выпускников, несмотря на низкие результаты их детей по объективным показателям обучения. Например, одно исследование показало: после пандемии 64% учителей считали, что в тот учебный год дети узнали меньше, чем до неё. Так думали только 24% родителей, а 42% полагали, что их дети узнали больше.

Поэтому честный разговор о реальном уровне знаний — болезненный, но необходимый шаг на благо родителей, учеников и общества, которое оплачивает образование.

Как одновременно решить структурные проблемы и проблемы содержания

Как штатам открыто сообщать обществу о качестве образования и одновременно уважать права родителей? Как сделать так, чтобы качественные частные школы участвовали в программах ESA, не опасаясь потерять собственные ценности? И как восстановить доверие к ведомствам образования, которое пострадало из-за упора на соблюдение процедур и тестов отдельных навыков — подходов, не сумевших сократить разрыв в успеваемости?

Я предлагаю пять мер, которые могут поддержать инновации, избежать чрезмерного регулирования и повысить вероятность академического успеха в штатах с программами ESA и другими вариантами выбора.

Первая мера — публиковать результаты оценивания. На первом этапе каждый штат, разрешающий ESA, должен обязать участников сдавать государственные тесты или тесты с национальными нормами и передавать результаты штату. Для программ, подобных техасской, где тестирование обязательно, но результаты направляются только компании Odyssey, выбранной штатом для реализации программы, это будет небольшим изменением. Программы выбора в Индиане, Арканзасе и Луизиане показывают, как организовать публикацию результатов: тестовые данные собирают и публикуют в агрегированном виде.

Вторая мера — проверять предметные знания. Политики могут поднять планку, предоставив на выбор тесты, учитывающие знания, особенно по английскому языку и литературе, а также обществознанию. В тестах по английскому языку можно использовать четыре или пять распространённых учебных программ, а проверки по обществознанию могут оценивать знание основных тем, обязательных для каждого класса или возрастной группы.

Сильные образовательные системы Великобритании, Альберты и других регионов уже используют содержательные тесты и добиваются хороших результатов. В США бывший глава управления образования Луизианы Джон Уайт поощрял качественные учебные программы и согласованные с ними тесты, к которым школьные округа могли присоединиться добровольно. Учителя говорили, что им нравится уделять время содержательному обучению, а не готовить детей к тестам на навыки; появились первые признаки сокращения разрывов. В проекте участвовала наша команда Университета Джонса Хопкинса и многие другие.

Разработка и внедрение новых тестов штатов обходились очень дорого. Кроме того, для них требовалось разрешение Министерства образования США. Искусственный интеллект снижает стоимость разработки и может упростить сопоставление результатов разных тестов. Мой коллега Дэвид Стайнер, исполнительный директор Института образовательной политики Университета Джонса Хопкинса, руководит проектом, изучающим такой подход в отдельных штатах. Он отметил, что набор связанных с учебными программами тестов по английскому языку «позволил бы перейти от единого теста, не учитывающего учебные программы, к набору основанных на них оценок: с общим дизайном, психометрической надёжностью и сопоставимыми шкальными баллами, но опорой на разные, целостные наборы знаний».

Набор тестов, проверяющих значимые знания, может заинтересовать многие чартерные и частные школы, микрошколы и семьи, выбравшие домашнее обучение. Многие ученики классических старших школ уже сдают Classic Learning Test вместо ACT или SAT. Почему бы семьям также не предложить тесты по гражданскому образованию и чтению, согласованные с учебными программами частных школ и семей, обучающих детей дома? Штатам не обязательно оплачивать их в одиночку: издатели учебных программ, заинтересованные в широком распространении своих материалов, могли бы сотрудничать с государственными учреждениями.

Третья мера — интегрированные системы данных. В долгосрочной перспективе оценивать качество вариантов в программах ESA позволят системы данных на уровне отдельных учеников. Они должны объединять сведения о демографии учащихся, их зачислении в школы K–12, учебных и последующих результатах, а также участии в рынке труда. Это особенно важно для ESA, где семьи составляют программу из списка утверждённых поставщиков. Если отслеживать выбор родителей и результаты обучения, штаты смогут со временем выявлять успешные и неудачные модели. Например, может ли определённый тип микрошколы хорошо работать для конкретных учеников? А некоторые программы чтения хуже подходят для домашнего обучения? Такая информация поможет родителям принимать решения.

В Джорджии и Техасе уже есть системы данных о школах округов; их можно расширить, включив чартерные и частные школы, а также домашнее обучение. Флориде и некоторым другим штатам трудно оперативно определить, где учится ребёнок. Из-за недостаточной точности возникают предсказуемые ошибки — например, двойные выплаты, когда один ученик числится и получает финансирование сразу в двух школах или секторах. Исправление этой проблемы повысит прозрачность и финансовую подотчётность.

Четвёртая мера — обзор учебных программ. Родителей может ошеломить число программ и дополнительных материалов. Как помочь сделать самые качественные из них популярными? Многие штаты уже публикуют обзоры учебных программ и проводят семинары, побуждая учителей выбирать лучшие материалы. Эту работу можно распространить на программы, популярные в частных и чартерных школах, микрошколах и при домашнем обучении, используя оценки надёжных независимых организаций и поддержку благотворительных фондов.

Пятая мера — практическая помощь родителям. Прозрачность касается не только данных, но и их интерпретации. Какие три учебные программы лучше всего подходят ребёнку с особыми потребностями? Как родителю, который недостаточно хорошо говорит по-английски, разобраться в предложениях частных и чартерных школ района? Здесь важную роль уже играют некоммерческие организации. Например, FamiliesEmpowered и LoveYourSchool помогают семьям на их родных языках. По мере расширения выбора всё важнее будут становиться консультанты для родителей — специалисты, помогающие разобраться в доступных вариантах.

Лучший сценарий для ESA

Некоторые из пяти предложенных мер — например, интегрированные системы данных — относятся исключительно к ответственности государства. Даже в штатах, не поддерживающих обязательное тестирование, сильная инфраструктура данных может выявить закономерности в зачислении, выборе материалов и долгосрочных результатах учеников. Это минимальный, но важный уровень прозрачности. Другие меры, например тесты, согласованные с учебными программами, требуют не только действий штата, но и благотворительной поддержки, а возможно, и рыночных решений. Обзоры учебных программ и помощь родителям могут по-прежнему обеспечивать фонды, университеты и общественные организации.

Расширение доступа к негосударственным школам через ваучеры, налоговые льготы или ESA приближает США к практике большинства демократий: созданию разнообразия вариантов, финансируемых государством и учитывающих ценности семей и потребности учеников. Если создать условия для академического успеха во всех вариантах, это поможет достичь целей государственного финансирования образования: успеха учеников, социальной мобильности и подготовки граждан к жизни в демократии.

И выбор школы, и качество образования важны. Законодательные собрания штатов — с разными политическими взглядами — должны уделять внимание обоим.