Передача функций Министерства образования США другим ведомствам: что изменится для школ

Администрация Трампа заключила спорные межведомственные соглашения, по которым часть повседневной работы в сфере гражданских прав и специального образования передают другим ведомствам. Формальные юридические полномочия при этом остаются у Министерства образования США. Линдси Фрайер, президент Lodestone DC, работала в комитетах по образованию Палаты представителей и Сената, а также была ведущим переговорщиком Сената при разработке закона «Каждый ученик добивается успеха» (Every Student Succeeds Act). Она объясняет, что могут означать эти изменения.

Рик Хесс: Министерство образования заключило новые межведомственные соглашения (МВС), касающиеся Управления по гражданским правам и подразделения по специальному образованию. Подобные соглашения заключались и прежде. Что они собой представляют?

Линдси Фрайер: Это договорённости между федеральными ведомствами об обмене сотрудниками, экспертными знаниями или операционной поддержкой. Такие соглашения используют уже несколько десятилетий, когда одному ведомству нужна помощь в выполнении определённой функции или доступ к экспертизе, которой располагает другая часть правительства. В данном случае отличаются масштаб и заметность договорённостей. Администрация Трампа передаёт другим ведомствам значительную часть повседневной работы по отдельным образовательным программам, но формальные юридические полномочия по-прежнему остаются у Министерства образования США. Это привлекло внимание, поскольку традиционно образовательные программы курировало само министерство. Важно также, что речь идёт об административных договорённостях, а не об изменении закона: будущая администрация может их отменить.

Хесс: Если работа перенесена в другие ведомства, что тогда означает политический контроль над Министерством образования?

Фрайер: Конгресс закрепляет юридические полномочия за конкретными ведомствами законом. Исполнительная власть не может передать эти полномочия другому ведомству без одобрения Конгресса. Однако она может выбирать, как именно выполнять соответствующую работу. Поэтому соглашения устроены именно так. Они не отменяют установленные законом обязанности министерства, но позволяют изменить, кто выполняет работу, где находятся сотрудники и как принимаются решения. Операционные детали — например, как именно будут распределяться жалобы и работа по отдельным делам, — ещё согласовываются. Главное же в том, что сотрудники Министерства образования обязаны по закону сохранять полномочия в отношении этих программ, даже после передачи работы другим ведомствам. Министерство и участвующие в соглашениях ведомства продолжают согласовывать, как это будет работать на практике.

Хесс: Два крупных изменения — передача Управления по гражданским правам Министерству юстиции, а подразделения по специальному образованию — Министерству здравоохранения и социальных служб. Какие практические последствия возможны?

Фрайер: В первую очередь изменения затронут штат и организацию работы, а не сами программы. Некоторые сотрудники Министерства образования могут перейти в ведомство, которому передают соответствующее направление. Сотрудники принимающего ведомства могут работать по другой системе управления или получить новые обязанности. С финансированием всё сложнее: Конгресс по-прежнему будет выделять средства на программы Министерству образования, даже если грантами будет распоряжаться принимающее ведомство. Для школ, округов и семей повседневная практика поначалу, вероятно, изменится незначительно. Важно будет понять, повлияют ли новые договорённости на сроки ответов, техническую помощь, расследования и последовательность федерального надзора.

Хесс: Как быстро произойдут изменения?

Фрайер: Формально соглашения вступают в силу сразу, но изменения вряд ли произойдут одномоментно. Федеральному правительству нужно переместить сотрудников, системы, контракты и гранты из одного ведомства в другое. Администрация сообщила, что гранты на специальное образование, уже выделенные на финансовый год, продолжат проходить через Министерство образования, а последующие гранты будут передаваться Министерству здравоохранения и социальных служб. Я ожидаю, что школы и штаты сначала заметят сравнительно мало изменений, а более существенные операционные перемены проявятся позднее.

Хесс: Чем администрация объясняет эти решения?

Фрайер: Похоже, администрация преследует две связанные цели. Во-первых, она хочет сократить масштаб и повседневную роль Министерства образования, не дожидаясь, пока Конгресс официально упразднит его. Во-вторых, представители администрации утверждают, что некоторым функциям министерства логичнее находиться в других ведомствах. Например, они считают, что обеспечение соблюдения гражданских прав тесно связано с задачами Министерства юстиции, а некоторые обязанности в сфере инвалидности пересекаются с компетенциями Министерства здравоохранения и социальных служб. Можно соглашаться или не соглашаться с этой аргументацией, но важно понимать: администрация рассматривает межведомственные соглашения как часть более широких усилий по пересмотру того, в каких ведомствах должны находиться федеральные образовательные полномочия.

Хесс: С обеих сторон звучат резкие оценки и преувеличения. Если посмотреть на ситуацию в целом, насколько важны эти изменения?

Фрайер: Честный ответ зависит от того, о каком периоде говорить. В краткосрочной перспективе эти соглашения важнее с административной, чем с содержательной точки зрения. Законы не изменились. Права учащихся не изменились. На школы по-прежнему распространяются те же федеральные требования. Однако считать эти изменения незначительными не стоит. Они заметно меняют организацию работы федерального правительства в сфере образования. Со временем организационные перемены могут повлиять на приоритеты, подходы к обеспечению соблюдения требований и институциональную культуру. Даже если юридические полномочия остаются прежними, важно, кто выполняет работу и как именно. Поэтому я бы предостерегла от крайних оценок: это ни конец федерального надзора за образованием, ни чисто символический шаг. Это важная структурная перестройка, долгосрочные последствия которой будут зависеть от того, как её проведут.

Хесс: Что, по вашему мнению, изменится или не изменится вследствие этих решений?

Фрайер: Самое важное, что не изменится, — это закон. Защита гражданских прав сохраняется независимо от того, какое ведомство отвечает за её применение. Вероятнее всего, изменятся процедуры, связанные с соблюдением этих законов. Например, стоит следить за тем, как будут рассматривать жалобы по разделу 504, касающиеся дискриминации людей с инвалидностью. Пока семьи продолжат подавать такие жалобы через Министерство образования. Вероятно, они по-прежнему будут поступать через министерство, хотя значительную часть расследований за кулисами будут проводить сотрудники Министерства юстиции.

Хесс: Каковы возможные долгосрочные последствия этих изменений?

Фрайер: Одно из возможных последствий — то, что каждое подразделение начнёт перенимать культуру и приоритеты нового ведомства-партнёра. Это может повлиять на то, как рассматриваются вопросы и распределяются ресурсы. Например, Министерство юстиции подходит к проблемам с точки зрения правоохранительной деятельности и судебных разбирательств, тогда как Управление по гражданским правам в большей степени занимается нейтральным установлением фактов. В результате дела о гражданских правах могут теснее связываться с более широкими федеральными мерами по обеспечению соблюдения закона. В сфере специального образования может усилиться взаимодействие с программами по инвалидности и здравоохранению — с учётом профиля Министерства здравоохранения и социальных служб. Будут ли эти изменения улучшением или недостатком, во многом зависит от точки зрения.

Хесс: Несколько бывших сотрудников Управления по гражданским правам утверждали, что руководство по рассмотрению дел обязывает управление оценивать каждую поступившую жалобу, тогда как подразделение Министерства юстиции по гражданским правам самостоятельно решает, какие дела вести, и не обязано рассматривать каждое обращение. Как это различие может проявиться на практике?

Фрайер: Думаю, это один из важнейших вопросов, за развитием которого стоит следить, и повод для обоснованного беспокойства. Управление по гражданским правам давно работает по достаточно чёткой системе рассмотрения дел. Каждую жалобу проверяют на соответствие требованиям к юрисдикции и процедуре; если она им отвечает, руководство определяет дальнейший порядок её рассмотрения. Министерство юстиции традиционно работает иначе. Как и у большинства ведомств, ведущих судебные дела, у него широкие полномочия решать, какие вопросы заслуживают выделения ресурсов, исходя из их юридической значимости, системного эффекта или приоритетов правоприменения. Администрация подчёркивает, что юридические полномочия остаются у Министерства образования, поэтому, в теории, действующие обязанности Управления по гражданским правам не должны исчезнуть. Но если повседневную работу по расследованиям в большей степени возьмёт на себя Министерство юстиции, возникает обоснованный вопрос, изменится ли расстановка приоритетов и скорость рассмотрения дел. Ответ пока неизвестен, и за этим важно внимательно следить.

Хесс: Представители профессионального сообщества и правозащитных организаций резко выступили против этих решений. Руководитель Совета администраторов специального образования написал: «IDEA — это прежде всего закон об образовании, а не о здравоохранении. Его должны и дальше применять специалисты в области образовательной политики, которые понимают, как устроены школы, преподавание, обучение и подотчётность». Что вы думаете об этих опасениях?

Фрайер: Эти опасения понятны, и к ним следует отнестись серьёзно. Многие защитники прав учащихся боятся, что при передаче обязанностей за пределы образовательного сообщества может снизиться роль экспертизы в области образования. Сторонники изменений, в свою очередь, могли бы возразить, что многие учащиеся с инвалидностью уже взаимодействуют с несколькими системами, включая здравоохранение, реабилитацию и социальные службы, а более тесная координация между ведомствами может принести пользу. Проверкой станет то, получают ли школы ясные разъяснения, своевременную ли поддержку получают семьи и улучшаются ли результаты учащихся. Если да, опасения могут ослабнуть. Если нет, критика быстро усилится, а за ней последуют судебные иски.

Хесс: Известно ли, работают ли уже заключённые администрацией межведомственные соглашения? Помогает ли это понять, как будут действовать новые договорённости?

Фрайер: Делать далеко идущие выводы пока рано. Некоторые из объявленных администрацией соглашений действовали без серьёзных публичных сбоев. Это говорит о том, что с административной точки зрения такие договорённости могут работать. Однако пока неизвестно, делают ли они программы эффективнее или создают бюрократические сложности. Запуск некоторых соглашений занял немало времени, а несколько из них ещё не начали действовать. Например, формульное финансирование программ для школ с детского сада по двенадцатый класс — Title I-A, Title I-B и других — продолжит администрировать Министерство образования. Главный вывод: важнее не объявления, а реализация. Хорошо организованное соглашение может работать почти незаметно; плохо организованное — вызвать путаницу и задержки.

Хесс: Какой совет вы дали бы руководителям в сфере образования, которые пытаются понять, что эти изменения означают для них?

Фрайер: Важно следить за развитием событий, но не стоит чрезмерно реагировать на первые заголовки. Реорганизация федеральных ведомств часто создаёт много неопределённости, но не приводит к немедленным последствиям. Обращайте внимание на изменения в разъяснениях, практике обеспечения соблюдения требований, отчётности и каналах связи. Именно они с большей вероятностью повлияют на повседневную работу.