Федеральная налоговая льгота на стипендии (Federal Scholarship Tax Credit, FSTC) — масштабная законодательная инициатива, которая может навсегда изменить финансирование школ в разных секторах образования, в том числе государственных. Однако закон сложен и запутан, он предъявляет новые требования к штатам, а губернаторам нужно в сжатые сроки решить, участвовать ли в программе.

Что делает Министерство финансов США — ведомство, которому поручено разработать правила налоговой льготы? Оно потратило 15 месяцев на подготовку одного окончательного свода правил, а затем опубликовало ещё один, неполный проект нормативных положений, обсуждение которого с общественностью продолжается. Кроме того, ведомство пообещало выпустить важные разъяснения о допустимых расходах — но слишком поздно, чтобы они повлияли на решение губернаторов. Минфин не проводит информационных вебинаров, не оказывает технической помощи и не взаимодействует напрямую с участниками программы; единственным исключением стала небольшая встреча по приглашениям в июне.

Ситуация крайне запутанная.

До запуска FSTC осталось два месяца, и пять губернаторов-демократов уже письменно запросили разъяснения, которые помогли бы им решить, присоединяться ли к программе. Нет уверенности, что Минфин предоставит им нужную информацию.

Тем не менее вопросы губернаторов заслуживают ответов. На некоторые из них можно ответить, внимательно изучив текст закона. Другие выводы можно сделать с учётом того, что Минфин вправе включить в свои разъяснения. А часть вопросов останется без ответа до истечения срока, когда штаты должны решить, присоединяться ли к программе.

Допустимые расходы на учащихся государственных школ

Губернаторы хотят получить более точные сведения о том, какие услуги могут считаться допустимыми расходами.

Что известно: у Минфина мало полномочий ограничивать перечень допустимых расходов для государственных школ. Пока неизвестно, что будет сказано в разъяснениях ведомства, но юридически обязательной силы у них не будет. Если Минфин попытается сузить перечень расходов для государственных школ, такие ограничения можно будет обоснованно оспорить: закон уравнивает государственные и частные школы в этом отношении. Если частные школы могут получать оплату за обучение за счёт стипендий, то в государственных школах допустимыми должны считаться расходы на любые услуги, оплачиваемые за счёт такой платы. Это могут быть экскурсии, внеклассные занятия или доступ к тому, что автор называет «комплексом услуг».

Исключение — специальное образование: согласно федеральному законодательству, все услуги, которые получает ребёнок, должны предоставляться бесплатно.

Более существенное ограничение связано с законодательством каждого штата, которое определяет, что государственные школы обязаны предоставлять бесплатно. В Калифорнии особенно строгие правила, запрещающие взимать с учащихся плату за внеклассные занятия и другие дополнительные услуги. Однако в большинстве штатов есть немало услуг, предоставление которых не обязательно и расходы на которые могут покрываться программой. Среди них — поддержка психического здоровья, общешкольные собрания, репетиторство и консультации.

Контроль штатов за организациями, предоставляющими стипендии

Губернаторы считают, что ограничения, установленные Минфином для надзора штатов за организациями, предоставляющими стипендии (Scholarship Granting Organizations, SGO), противоречат требованию закона: именно штаты должны определять, какие организации вправе работать в их пределах как SGO.

Что известно: штаты не могут официально регулировать деятельность SGO, но у них есть другие возможности. Штаты хотят отслеживать распределение стипендиальных средств: насколько справедливо они распределяются и какая их доля поступает в государственные школы. Власти рассчитывали, что смогут обязать SGO отчитываться об этом, однако проект нормативных положений ясно показывает, что это невозможно.

Есть два возможных обходных пути. Первый — принять закон штата, обязывающий все школы и организации, получающие средства от SGO, сообщать о поступивших суммах. Вместо того чтобы отслеживать перечисления SGO, штат будет учитывать средства по мере их поступления на счета школ и организаций. Это обременительный, но выполнимый вариант.

Второй путь — использовать влияние штата, чтобы побудить SGO добровольно отчитываться о распределении средств. Власти могут поддерживать организации, согласные делиться такой информацией: например, предоставлять им эфирное время в объединениях руководителей школ или упоминать их в официальных сообщениях. Кроме того, штат может обратиться к работодателям с предложением включать в программы удержаний из зарплаты, упрощающие пожертвования, только те SGO, которые готовы сотрудничать.

Использование финансирования для сокращения неравенства возможностей

Губернаторы задаются вопросом, почему Минфин ограничивает право штатов требовать от SGO более узких критериев отбора, чем те, что установлены законом.

Что известно: влияние штатов можно использовать и для сокращения неравенства возможностей. Пять губернаторов открыто сосредоточены на учащихся государственных школ. Очевидно, что Минфин не разделяет эту цель. Но, предоставляя штатам право решать, присоединяться ли к программе, закон оставляет за ними реальную роль. Штат может заявить, что останется в программе только в том случае, если FSTC улучшит положение учащихся, нуждающихся в большей поддержке. Тогда SGO придётся добиваться такого результата.

В ближайшей перспективе руководители штатов могли бы неформально сотрудничать с надёжной SGO, которая обязуется направлять фиксированную долю средств учащимся государственных школ в районах с самым высоким уровнем бедности. И в этом случае поддержка штата имела бы большое значение для организации.

Расходы на контроль за соблюдением требований

Губернаторы отмечают, что в проекте нормативных положений Минфина не упоминаются расходы на надзор, и прямо спрашивают, доступны ли штатам, присоединившимся к FSTC, федеральные средства для их покрытия.

Что известно: основные расходы штатов будут связаны с обеспечением того, чтобы государственные школы получили выгоду от программы. Если штаты рассчитывают направить через неё средства государственным школам или их учащимся, предстоит большая работа. Само по себе это не произойдёт. Даже использование полномочий штата требует усилий. Но ещё больше работы потребует информационная кампания, которая поможет побудить налогоплательщиков участвовать в программе так, чтобы наибольшую выгоду получили государственные школы.

Руководителям школьных округов, которые пока мало знают об этой программе, нужны основания ей доверять. Крупнейшим работодателям штата и системам расчёта заработной платы, таким как ADP, придётся обеспечить сотрудникам возможность перечислять 1 700 долларов и внести изменения в порядок удержания федерального налога. SGO, работающей с государственными школами штата, также придётся рассказать о программе.

У штатов будут и меньшие расходы, связанные с контролем соблюдения требований, хотя основная работа по выявлению мошенничества ляжет на аудиторские фирмы и Налоговое управление США (IRS). FSTC потребует и других затрат времени, например на подготовку замечаний к проекту нормативных положений. Штатам предлагается высказаться, в частности, о защите данных учащихся.

Откуда взять ресурсы на всё это? Не от федерального правительства. Штатам придётся вложить собственное время, чтобы привлечь более значительные средства для государственных школ. Это немало. Возможно, помочь смогут благотворительные организации.

Что важно учитывать штатам

При запуске программы такого масштаба и новизны никто не может гарантировать, что не возникнет непредвиденных последствий. FSTC не похожа ни на одну из инициатив федерального правительства в сфере школьного образования. Маловероятно, что до конца года Минфин даст дополнительные разъяснения. Есть обоснованные опасения по поводу возможного мошенничества и влияния программы на число учащихся государственных школ.

Вместе с тем штатам следует учитывать, что программа может принести государственным школьным округам существенные финансовые выгоды. Согласно приведённой в статье оценке, после того как программа начнёт работать в полном объёме, на каждого учащегося государственной школы придётся по 1 000 долларов. В эту сумму входят 200 долларов на каждого ученика за счёт сотрудников школьных округов.

Что, если штаты подождут год, прежде чем присоединиться к программе? Будет ли трудно убедить налогоплательщиков перенаправить свои взносы после того, как они уже сделали выбор?

Губернаторам, которые сомневаются, но всё же решат присоединиться к программе, стоит установить чёткие критерии, по которым штат будет решать, участвовать ли в ней в следующем году. Один из таких критериев — очевидная выгода от программы для школьных округов и учащихся, которым они помогают.